Кризис институтов и поиск нового баланса сил

Политолог, эксперт Центра ПРИСП Николай Миронов – о международных отношениях в условиях глобальных перемен.

Любой студент, изучающий международные отношения, уже на первых курсах знакомится с различными теоретическими подходами к мировой политике. Либерализм объясняет значение международных институтов и взаимозависимости государств, конструктивизм акцентирует внимание на роль идей и идентичностей, подходы школ глобального управления рассуждают о развитии международных норм.

И очень заметно, что многие действующие лидеры подобных занятий не проходили. Потому что в реальности всё чаще проявляется самая старая и самая приземлённая из теорий, политический реализм, исходящий из простого принципа: международная система является ареной борьбы государств за силу, безопасность и влияние. И больше ничего.

Решения о применении силы все чаще принимаются без санкции международных институтов, операции проводятся в обход Совета Безопасности ООН, а юридические аргументы нередко появляются уже постфактум, как объяснение действий, которые были продиктованы политической и военной целесообразностью. Как результат – вполне справедливый вопрос: а работает ли вообще созданная после Второй мировой войны система международного права?

Да, институты международного порядка по-прежнему остаются на своих местах. Существует и даже активно работает Организация Объединённых Наций, продолжают действовать международные договоры, государства регулярно апеллируют к нормам права и принципам международной легитимности. Но регулирующую роль эти механизмы утратили – и именно в этом необходимо разобраться, как можно скорее, пока мир окончательно не погряз в «войне всех против всех» Томаса Гоббса.

Именно поэтому очень важно вспомнить, как именно возникли современные международные отношения, современное международное право, ведь они никогда не существовали в абстрактной форме, напротив, каждая историческая эпоха формировала собственную модель международного порядка, отражающую реальное соотношение сил между влиятельными державами и уже потом закрепляющую это реальное соотношение в виде определенных правил и институтов.

Первая относительно устойчивая модель такой системы сложилась после Вестфальского мира 1648 года. Именно тогда была сформулирована ключевая идея суверенного государства, как политической единицы, обладающей полной властью на своей территории и самостоятельно определяющей внутреннюю и внешнюю политику. Международные отношения начали строиться вокруг взаимодействия таких государств, формально равных друг другу, но различающихся по своим возможностям и влиянию. Именно тогда важнейшим механизмом поддержания порядка становится баланс сил, при котором чрезмерное усиление одного игрока компенсировалось коалициями других держав.

В XIX веке эта логика получила развитие в так называемой Венской системе международных отношений. После наполеоновских войн крупнейшие европейские державы попытались институционализировать принцип равновесия. Возникла практика регулярных международных конгрессов и консультаций между великими державами, получившая название «европейского концерта». По сути, речь шла о коллективном управлении международной системой узким кругом сильнейших государств, которые брали на себя ответственность за поддержание стабильности и предотвращение крупных войн.

Эта система в той или иной форме работала до Первой мировой войны, но после нее возникла необходимость строительства иного типа международного порядка. Версальско-вашингтонская система опиралась на идею коллективной безопасности и на создание постоянных международных институтов, прежде всего Лиги Наций. Предполагалось, что безопасность больше не может обеспечиваться балансом сил, необходимы совместные действия государств против любой международной агрессии. На практике подобная конструкция оказалась крайне неустойчивой, так как не отражала реального распределения сил в мире – именно поэтому очень быстро начала деградировать и разрушаться.

Напротив, весьма устойчивой оказалась Ялтинско-Потсдамская система международных отношений. Сказалась ее довольно простая основа – международные отношения функционировали в логике Холодной войны, два центра силы обладали сопоставимыми возможностями и уверенно контролировали собственные военно-политические блоки, в которые так или иначе входил практически весь остальной мир. Международные институты, в том числе и Организация Объединённых Наций, работали в рамках этого взаимного сдерживания.

Очевидно, если обратиться к истории, что правила мировой политики в первую очередь опирались на конкретную конфигурацию международных отношений. Устойчивый баланс сил формировал устойчивую систему международных институтов, разрушение этого баланса всегда приводит к поиску новой системы правил и юридических норм.

С окончанием Холодной войны последняя на данный момент функционирующая конструкция геополитического порядка постепенно начала разрушаться. Исчезновение одного из полюсов силы не привело к формированию нового устойчивого равновесия. Напротив, международная система оказалась в состоянии асимметрии.

В ситуации, когда один центр силы обладает явным превосходством в военной, экономической и технологической сферах, международно-правовые институты неизбежно начинают работать иначе. Они продолжают существовать, сохраняется язык норм и процедур, однако их практическая функция постепенно меняется. Международное право всё чаще превращается в инструмент политической аргументации и легитимации уже принятых решений, тогда как его способность реально ограничивать силовые действия государств (особенно если речь идет о гегемоне) существенно снижается.

Последние десятилетия дали множество примеров подобной трансформации. Самый яркий из них – операция НАТО против Югославии 1999 года, проведенная по инициативе Билла Клинтона без санкций Совета Безопасности ООН. Дальше к этой практике прибегали и другие американские президенты: вторжение США и их союзников в Ирак осуществлялось без одобрения Совбеза, а операция сил НАТО в Ливии, хоть и получила одобрение Совета Безопасности ООН, тем не менее, не должна была менять политический режим в стране, вместо этого сфокусировавшись на защите гражданского населения.

Значит ли это, что международное право исчезло совсем? Нет, но значительно изменилось его практическое измерение: соблюдение международных норм зависит не от юридических тонкостей, а от политического контекста и соотношения сил между государствами. Что позволено Юпитеру, то не позволено быкам, даже если все они совместно заседают в ООН, и юридически равноправны.

Мировая система явно находится в переходном состоянии. Старый баланс деградирует, а новый ещё не сформирован. В результате возникает пространство повышенной неопределённости, где государствам приходится ориентироваться прежде всего на собственные ресурсы и возможности.

Происходящее нередко пытаются объяснить переходом к многополярному миру. Действительно, за последние два десятилетия усилились позиции новых центров силы. Экономический рост стран Глобального Юга, усиление региональных держав, появление новых политических коалиций постепенно меняют международный баланс сил. Однако многополярность сама по себе не гарантирует устойчивости международных правил. Для того чтобы нормы работали, необходима определённая конфигурация сил, при которой ни один из крупных игроков не способен навязывать свою волю без серьёзных издержек.

В европейской (и мировой) политике на протяжении столетий одним из важнейших элементов подобного равновесия традиционно выступала Россия. В разные исторические периоды эта роль проявлялась по-разному: после долгой «отстраненности» от европейских дел, Российская Империя уже в XVIII веке практически сразу входит в число ключевых участников европейской системы баланса сил. Русско-турецкие, наполеоновские войны это положение закрепили, превратив Россию в основополагающий «кирпич» для европейского фундамента, не позволяющий какой-либо иной континентальной державе установить одностороннее доминирование в Европе.

В XX веке эта роль приобрела глобальный масштаб. Советский Союз стал одним из двух центров силы, и именно наличие сопоставимого по возможностям соперника делало систему взаимного сдерживания относительно устойчивой: ни одна из сторон не могла игнорировать интересы другой без риска масштабной эскалации.

После распада СССР конфигурация мировой политики изменилась. Россия на протяжении длительного времени проходила период внутренней трансформации и восстановления своих возможностей, что неизбежно отразилось на её положении в международной системе. Однако по мере того, как прежняя архитектура международных отношений постепенно теряет устойчивость, значение факторов баланса сил вновь начинает возрастать, возвращая на повестку вопрос о роли крупных держав в формировании нового равновесия мировой политики.

Но для этого крайне необходимо укрепление собственной экономической и институциональной базы. Речь прежде всего о долгосрочном наращивании экономического потенциала, технологических возможностей, оборонных ресурсов, реализации демографического потенциала населения страны. Только при наличии такого фундамента возможно полноценное участие в формировании новой архитектуры международных отношений.

Иными словами, вопрос сегодня стоит не о том, исчезнет ли международное право. Речь скорее о том, на какой баланс сил будет опираться следующая система международных отношений – и будет ли Россия среди ее архитекторов.
Печать